來源：北京日報 責任編輯：楊紅 發(fā)布：2024-09-11 08:23:28
人民代表大會制度是全過程人民民主的重要制度載體，保障廣大人民群眾的根本利益體現(xiàn)在黨和國家的重大決策中——
顯著特質：人類最廣泛最真實最管用的民主
憲法是國家的根本大法。憲法的立法過程充分體現(xiàn)了全過程人民民主。圖為中華人民共和國憲法起草委員會委員劉少奇在第一屆全國人大一次會議上作《關于中華人民共和國憲法草案的報告》，代表們在審議報告。（圖片選自“中國人大網(wǎng)”）
人民代表大會制度為全面發(fā)展全過程人民民主提供了重要載體。人民代表大會制度能夠通過各種具體機制系統(tǒng)梳理、有效凝集、充分匯聚人民群眾在日常生活中反映的普遍性、傾向性問題，將人民群眾急難愁盼之“小事”設定為人大日常工作之“大事”，從法律、制度層面解民憂、紓民困、暖民心，強化國家治理過程的回應性、責任性和服務性。如北京市讓立法“民意征求”直通一線，讓廣大人民群眾的意見建議成為高質量立法的“源頭活水”，是一次發(fā)展全過程人民民主的法治新實踐。圖為北京市東城區(qū)東花市街道南里社區(qū)人大代表聯(lián)絡站，人大代表、社區(qū)居民和基層一線工作人員一起座談交流對《北京市接訴即辦條例（草案）》的意見建議。 （攝影 張雪松）
人民代表大會制度是我國的根本政治制度，也是全過程人民民主的重要制度載體。全過程人民民主是最廣泛、最真實、最管用的民主。在運行好人民代表大會制度的過程中，應在立法、監(jiān)督、代表履職等具體領域的制度實踐中貫徹全過程人民民主理念，密切同人民群眾的聯(lián)系，提高人民群眾的獲得感。
全過程人民民主是最廣泛、最真實、最管用的民主
黨的二十大報告指出，全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，健全人民當家作主制度體系要“保證人民依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。習近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會的重要講話中首次明確提出發(fā)展全過程人民民主的要求。此前，在2019年11月，習近平總書記在上海市長寧區(qū)虹橋街道考察時曾強調(diào)指出：“我們走的是一條中國特色社會主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產(chǎn)生的?！蓖ㄟ^上述兩次講話，習近平總書記創(chuàng)造性提出全過程人民民主理念，是對社會主義民主政治理論的重大創(chuàng)新，體現(xiàn)了習近平總書記對中國特色社會主義民主政治的深入思考，闡明了我國社會主義民主的特質和優(yōu)勢，具有重要理論和實踐意義。在中央人大工作會議上，習近平總書記更加系統(tǒng)地闡釋了判斷一個國家民主不民主的“四個要看、四個更要看”標準：“要看人民有沒有投票權，更要看人民有沒有廣泛參與權；要看人民在選舉過程中得到了什么口頭許諾，更要看選舉后這些承諾實現(xiàn)了多少；要看制度和法律規(guī)定了什么樣的政治程序和政治規(guī)則，更要看這些制度和法律是不是真正得到了執(zhí)行；要看權力運行規(guī)則和程序是否民主，更要看權力是否真正受到人民監(jiān)督和制約?！笨倳浀囊幌盗姓撌鼋沂玖巳^程人民民主的基本內(nèi)涵和主要特質。所謂全過程人民民主，就是人民依法享有民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等全過程參與國家政治生活的權利，堅持以人民為中心的政治立場貫穿在國家政治生活的各領域、各方面、各環(huán)節(jié)。全過程人民民主是最廣泛、最真實、最管用的民主，鮮明地揭示了我國社會主義民主的獨特優(yōu)勢。
對比西方選舉民主當前的實際運行狀況，我國全過程人民民主展現(xiàn)出諸多獨特優(yōu)勢。第一，代表最廣泛的利益。當前西方政治實踐中，選舉程序很容易被能夠調(diào)動巨額選舉資金的少數(shù)人和優(yōu)勢種族等操控，從而造成對弱勢群體和少數(shù)族裔等的不公平待遇。與之相比，我國全過程人民民主在政治實踐中免受黨派利益之爭，規(guī)避金錢政治捆綁，能做到代表最廣泛人民群眾的利益。古希臘政治學對政體有不同的分類標準：一種是以掌握城邦國家最高權力之人數(shù)的多少為標準，分為一個人的統(tǒng)治、少數(shù)人統(tǒng)治和多數(shù)人統(tǒng)治；亞里士多德提出第二種分類標準，關鍵詞是統(tǒng)治者的執(zhí)政目的，即統(tǒng)治者是以謀私利為目的，還是以追求公共利益為目的。只要是追求公共利益，無論是少數(shù)人掌權，還是多數(shù)人統(tǒng)治，都是好的政體。反之，如果是謀取私利，無論是個人統(tǒng)治、少數(shù)人統(tǒng)治還是多數(shù)人的統(tǒng)治，都是壞的政體。以古希臘好政體和壞政體的區(qū)分來反觀當今世界，中國有一個代表人民整體利益的政治力量，而西方政黨則公開代表“部分利益”。同時，由于西方大規(guī)模競選如沒有巨額的選舉資金支持將無法實現(xiàn)，導致競選政治與資本集團利益綁定，最終民眾利益不得不讓位于壟斷資本利益。與西方相比，中國的民主政治保持了獨立于資本力量的特質。約翰·奈斯比特在《中國共產(chǎn)黨為什么能夠成功》一文中指出，中國取得成功的重要原因之一是中國共產(chǎn)黨始終讓自己成為一個自覺為全社會設置戰(zhàn)略性愿景的黨。全過程人民民主的優(yōu)勢就在于以人民整體利益為依歸進行一系列制度安排，綜合并提煉不同的利益主張，最終做到代表最廣泛的利益。
第二，著眼于國家的長遠發(fā)展。西方選舉政治中當前還存在短期利益閉環(huán)現(xiàn)象，即選民要求他們的需求得到即時滿足，候選人則當即承諾選民想要的一切以換取選票，這會導致很多決策只顧眼前利益，符合國家長遠發(fā)展的政策卻很難實施。與之相比，全過程人民民主的獨特制度優(yōu)勢是國家大政方針不受黨派競選影響，著眼于人民群眾的長期利益，可以數(shù)十年一貫地去追求某個特定國家目標的實現(xiàn)，例如從“四個現(xiàn)代化”到“中國式現(xiàn)代化”的社會主義現(xiàn)代化建設目標就是這方面的典型例子。
第三，有利于國家治理效能的實現(xiàn)。西方選舉政治中當前還存在一個問題是由于過于關注黨派競爭而呈現(xiàn)否決政治色彩。與之相比，全過程人民民主更強調(diào)協(xié)商決策和合作共識，關注國家治理效能的實現(xiàn)?！都~約時報》著名專欄作家托馬斯·弗里德曼曾寫過一篇文章，題目叫《讓我們做一天中國》，他認為美國政治體制中政黨之間的斗爭導致國家內(nèi)耗嚴重，一些在西方國家需要花費數(shù)十年才能推動的改革，在中國可能在很短時間內(nèi)就能推行，例如，美國現(xiàn)有的政治體制下推行低碳生活、擺脫對石油進口的依賴這些好的設想和措施都做不到，因為美國的石油利益集團一定會否決這些政策。為此，他感慨道：我們能不能做一天中國，在那一天把這些理想中的法律和政策都搞定。與西方否決政治不同，在我國，全過程人民民主不僅強調(diào)形式上的民主，而且強調(diào)實質上的民主，也就是說國家大政方針一定要服務于人民群眾對美好生活的向往。我們的民主政治非常重視實現(xiàn)良好的國家治理效能，而非僅僅重視投票這一個環(huán)節(jié)。正如習近平總書記在慶祝政協(xié)成立65周年大會上所指出的，“人民是否享有民主權利，要看人民是否在選舉時有投票的權利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續(xù)參與的權利；要看人民有沒有進行民主選舉的權利，也要看人民有沒有進行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權利。”綜上所述，全過程人民民主能夠代表最廣泛利益，著眼于國家長遠發(fā)展，有利于國家治理效能實現(xiàn)，是最廣泛、最真實、最管用的民主，是人類政治文明的新探索。
人民代表大會制度是實現(xiàn)全過程人民民主的重要制度載體
習近平總書記在中央人大工作會議上的重要講話中指出，“人民代表大會制度是實現(xiàn)我國全過程人民民主的重要制度載體”。一方面，人民代表大會制度是實現(xiàn)黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本制度安排。作為國家的根本政治制度，人民代表大會制度將黨的初心使命和人民群眾的意志利益緊緊融合在一起，人民代表大會制度的有效運行，保障了廣大人民群眾的根本利益體現(xiàn)在黨和國家的重大決策中，體現(xiàn)了全過程人民民主的要求。另一方面，人民代表大會制度在人民群眾和國家機關之間建立了有效有序的溝通渠道。人民通過人民代表大會行使國家權力，各級人大都由人民選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督。同時，人民代表大會選舉產(chǎn)生各級國家機關，各級國家機關都由人大產(chǎn)生，對人大負責，受人大監(jiān)督。人大及其常委會在吸收人大代表和群眾意見基礎上，依法對“一府一委兩院”展開權力監(jiān)督。因此，各級人大及其常委會要特別注意以全過程人民民主理念為指引，完善本級人大的各項工作，自覺地以發(fā)展和實現(xiàn)全過程人民民主為光榮使命，在人大的實際工作中扎實推進全過程人民民主建設。例如，在黨的領導下，不斷擴大人民有序政治參與，完善社會法治保障。完善人民代表大會及其常委會的運行機制，保障和促進人大代表及人民群眾通過制度途徑全過程參與人大各方面各環(huán)節(jié)工作，確保黨和國家在決策和管理的各個環(huán)節(jié)中都能聽到來自人民的聲音。完善人大的民意數(shù)字化收集平臺，通過更加便捷的方式征求群眾意見建議，匯集民智，吸納民意，凝聚民心，把社情民意通過人大渠道傳達到?jīng)Q策環(huán)節(jié)中去。
以全過程人民民主理念為指引運行好人民代表大會制度
習近平總書記曾分別在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會和紀念地方人大設立常委會40周年座談會上指出，新形勢下，我們要與時俱進完善人民代表大會制度，新形勢新任務對人大工作提出新的更高要求。作為全過程人民民主的重要制度載體，運行好人民代表大會制度必須立足新時代高質量發(fā)展的需求，緊緊圍繞黨和國家工作大局，在立法、監(jiān)督、代表履職等各項制度建設中進一步建設完善若干長效機制，更加密切同人民群眾的聯(lián)系，切實提高人民群眾的獲得感。
第一，在人大立法工作中深入貫徹全過程人民民主理念。
人大立法工作要以立法聯(lián)系點為載體，充分發(fā)揮其“開門立法”、吸收民意的橋梁作用。當前基層立法聯(lián)系點仍處于先行先試階段，存在的主要問題是實際運行作用有限、代表性不足等。今后完善基層立法聯(lián)系點的關鍵詞是“擴點提質”，即逐步推進基層人大立法聯(lián)系點全覆蓋，并優(yōu)化其匯民情、聚民智的立法直通車作用。
首先，在立法工作啟動時，依托立法聯(lián)系點確定年度立法計劃，科學立項，問計于民。年度立法計劃的確定是人大立法工作中充分吸收民意的首要環(huán)節(jié)，只有把老百姓“急難愁盼”的問題優(yōu)先納入立法計劃才能使人大的立法工作在啟動時便回應人民需求。例如，淄博市人大常委會的做法是立項時通過立法聯(lián)系點廣泛征集人民群眾對立法規(guī)劃的建議，把人民群眾最關心的社會問題，優(yōu)先納入年度立法計劃，重點推進。通過遍布全國的基層人大立法聯(lián)系點，各層級的立法機構可以把人民反映突出的社會矛盾優(yōu)先納入立法的啟動環(huán)節(jié)，真正實現(xiàn)“民有所呼，法有所應”。
其次，在立法工作進行過程中，依托基層立法聯(lián)系點把立法聽證會開到“人民群眾家門口”，目的是在法律條文草案中充分吸收民意。例如，山東省人大常委會制定《山東省長島海洋生態(tài)保護條例》時，由于各種利益訴求交織復雜，制度設計難度較大，為確保匯聚民智、符合民意，把立法聽證會開到了“漁民家門口”，依托立法聯(lián)系點當面聽取當?shù)貪O民、養(yǎng)殖戶、導游、漁家樂從業(yè)者和有關管理部門代表、專家學者的意見建議，并根據(jù)意見反復修改條例草案。法律草案的制定，往往需要各方利益得到充分表達，很多條文都是不同角度的意見充分碰撞之后得以確定的。以往的立法聽證會更多開在人大機關和政府辦公大樓中，參與立法聽證會的社會人員中專家學者、媒體代表等所占比例更高，基層群眾所占比例往往較少。這一方面是因為群眾對召開立法聽證會的信息掌握不及時，另一方面也是因為群眾忙于日常生產(chǎn)和生活無法付出額外的時間和交通成本去人大機關參加聽證會。依托基層立法聯(lián)系點可以更好解決上述問題，把立法聽證會開到“人民群眾家門口”，有利于當面聽取更多基層群眾對法律草案的意見，有利于基層群眾充分表達自己的利益訴求。
再次，在立法效果的預評估中，依托立法聯(lián)系點解決群眾面臨的實際困難，力爭做到小切口立法“真管用”。例如，2021年9月24日，北京市第十五屆人民代表大會常務委員會第三十三次會議通過《北京市接訴即辦工作條例》（以下簡稱《條例》），“接訴即辦”這一解決人民群眾急難愁盼問題的長效機制正式入法?！稐l例》的制定過程是北京市人大常委會踐行全過程人民民主的法治實踐?！稐l例》充分吸納立法聯(lián)系點人民群眾的創(chuàng)新做法和經(jīng)驗，如海淀區(qū)曙光花園社區(qū)黨委啟動“社區(qū)合伙人”機制統(tǒng)籌各方“共建共享”的觀念，朝陽區(qū)八里莊街道紅廟社區(qū)機二委小區(qū)黨委啟動“黨政群共商”溝通各方的辦法，社區(qū)書記用“拉家?！薄芭軘嗤取辈鸬舸箅s院中違建的“奇招”，黨的組織優(yōu)勢轉化為治理效能、黨員先進性轉化為執(zhí)行力的做法。《條例》的每一條款無不凝結著群眾經(jīng)驗，是首都民主立法的新樣板。只有通過立法聯(lián)系點充分吸收民意，了解群眾對政策導向和立法效果的期盼，才能使立法的結果符合民意，解決群眾面臨的實際困難。
第二，在人大監(jiān)督工作中深入貫徹全過程人民民主理念。
要將人大代表最關心的問題納入監(jiān)督事項，聚焦民生實事，增強監(jiān)督實效。
首先，在監(jiān)督工作啟動時，主動聽取人大代表反映比較集中的、本地特別突出的社會矛盾，形成監(jiān)督工作的聚焦點。例如，2019年12月，云南省人大常委會預算工委組織座談會發(fā)現(xiàn)，代表集中反映基層財政收支矛盾突出、“保工資、保運轉、?；久裆钡摹叭！眽毫^大的情況，因此對“三保”問題進行專項監(jiān)督，用一年的時間持續(xù)跟蹤審議意見的研究辦理情況。人大監(jiān)督是全過程民主中“民主監(jiān)督”的重要體現(xiàn)形式，人大在啟動監(jiān)督工作時，要有針對性地圍繞人民群眾和人大代表反映比較集中的當?shù)厣鐣栴}，形成聚焦難點、持續(xù)監(jiān)督、推動解決的工作模式，將人大監(jiān)督工作落到實處，切實反映民意。
其次，在監(jiān)督工作過程中，為人大代表提供“隨時隨地監(jiān)督”的渠道。例如，廣州市天河區(qū)的“天河人大”微信公眾號設“隨手拍”專欄。從社區(qū)垃圾分類不到位，到學校門前的交通安全隱患……天河區(qū)的人大代表可以通過“隨手拍”，以圖文形式填寫意見建議交由街道工委或區(qū)人大辦轉辦、交辦。廣大的人大代表由人民群眾選舉產(chǎn)生，工作和生活在人民群眾之中，作為人民群眾的一員，他們有很多機會觀察自己工作和生活的社區(qū)中存在的問題，但是如果僅僅通過參加年度的人代會集中反映問題，顯然不利于監(jiān)督權的及時行使。因此，人大監(jiān)督制度的進一步完善應為代表們提供暢通的日常監(jiān)督途徑，使人大代表可以及時提出監(jiān)督意見，并通過人大機關的匯總整理轉交相關部門，引起行政管理部門重視，及時改進相關領域的管理，使全過程人民民主中的民主監(jiān)督理念落在實處。
再次，編制專項監(jiān)督的地方標準時聽取人大代表的意見建議。例如，預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督領域目前尚無全國層面的操作標準，為了提升省內(nèi)各級人大預算審查監(jiān)督工作水平，四川省人大常委會在廣泛聽取本地人大代表意見的基礎上，編制了《人大預算聯(lián)網(wǎng)審查監(jiān)督數(shù)據(jù)信息提供規(guī)范》6項地方標準，首創(chuàng)人大預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督標準化的“四川樣本”，由此規(guī)范數(shù)據(jù)信息報送，切實解決工作中存在的信息提供范圍不全面、內(nèi)容不規(guī)范、標準不統(tǒng)一等問題，提升了四川省各級人大預算審查監(jiān)督工作水平。在人大監(jiān)督工作中，有的專項監(jiān)督領域出臺了全國層面的監(jiān)督細則，有的領域僅有較為宏觀的頂層設計，無論哪種情況，不同省份不同層級的地方人大仍需要出臺相關領域的專項監(jiān)督細則，才能使人大監(jiān)督真正落到實處。編制專項監(jiān)督的地方標準時，不能僅僅由“專委”委員和“工委”的工作人員起草，而應該多吸收本地人大代表的意見，使地方專項監(jiān)督標準在遵守全國層面相關規(guī)定的前提下更具有地方特色，符合地方需求。
第三，在人大代表工作中深入貫徹全過程人民民主理念。
要加強人大代表同原選舉單位和人民群眾的密切聯(lián)系，提高代表履職能力。
首先，在人大代表的履職培訓環(huán)節(jié)，建立更加科學的代表培訓機制，重點增加履職實踐培訓。過去我國人大代表的履職常被詬病，有人將人大代表稱為“開會代表”“舉手代表”，意思是人大代表的履職基本局限在開人代會環(huán)節(jié)，人代會結束后人大代表的履職積極性便不高，沒有真正發(fā)揮密切聯(lián)系群眾、反映民意的橋梁作用。在全過程人民民主理念的指引下，新時代的人大制度必須著力提高人大代表的履職能力。這首先體現(xiàn)在代表的履職培訓環(huán)節(jié)，應該在學習人大工作理論知識之外增加人大實務知識的培訓，從人大的工作流程、程序、接待選民的方法，到如何擬寫議案、書面意見等，讓代表通過學習實際案例增進履職理解，通過實踐提高履職水平。
其次，在人大代表的履職過程中，完善代表的履職記錄機制，重點考核代表的履職積極性。以往人大代表履職積極性不足，還有一個重要原因是，人大代表履職的記錄和考核機制不夠完善，浙江、廣東等省份近年來探索建立了人大代表履職考核制度，但是全國很多地方還沒有建立系統(tǒng)、嚴格的人大代表履職考核制度。在全過程人民民主理念的指引下，我國人大制度的完善中應逐步探索建立更為系統(tǒng)、嚴格的人大代表履職考評機制，以此促進代表的履職積極性。例如，以人大代表培訓、代表述職活動和聯(lián)系群眾、履行職責等指標為考核內(nèi)容，促進人大代表通過各種方式密切同人民群眾的聯(lián)系，及時表達人民群眾的愿望和要求，為政府決策提供廣泛、真實的信息。
再次，在人大代表的履職評價和連任中，把人大代表的履職情況作為再次提名推薦的重要依據(jù)。當前人大代表的履職評價和連任標準并不明確，各地都在探索中，而且標準各不相同。例如，某些地方人大代表的連任和提名工作中存在一種傾向，為了優(yōu)化代表的年齡、知識和專業(yè)結構，在提名人大代表時規(guī)定學歷要求，上述要求客觀上造成很多有時間履職且履職經(jīng)驗豐富的“老人大代表”由于學歷不夠被排除在外，學歷較高的、年輕的“新人大代表”卻由于本職工作繁忙而履職積極性不高。在人大代表的履職評價和連任中，應克服形式主義，真正把履職能力強、履職熱情高作為提名推薦依據(jù)，把人大代表的履職情況尤其是主動聯(lián)系群眾、反映群眾迫切需求的情況作為下一屆繼續(xù)提名推薦的重要依據(jù)。
今年是全國人民代表大會制度建立70周年。七十載砥礪前行，人民代表大會制度為社會主義建設和國家的穩(wěn)定發(fā)展做出了巨大貢獻。黨的二十屆三中全會強調(diào)，“堅持以人民為中心，尊重人民主體地位和首創(chuàng)精神，堅持人民有所呼、改革有所應，做到改革為了人民、改革依靠人民、改革成果由人民共享?！薄皥猿忠匀嗣駷橹行摹闭?0年來人大工作服務黨和國家發(fā)展大局的寶貴經(jīng)驗。黨的二十大報告指出：“從現(xiàn)在起，中國共產(chǎn)黨的中心任務就是團結帶領全國各族人民全面建成社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標，以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興?！睂崿F(xiàn)中國式現(xiàn)代化的偉大征程，離不開作為國家根本政治制度的人民代表大會制度的保駕護航。接下來，在毫不動搖堅持、與時俱進完善人民代表大會制度的基礎上，要著力于運行好人民代表大會制度，踐行全過程人民民主，把根本政治制度的優(yōu)勢轉化為國家治理效能，用高質量的人大工作全方位助力中國式現(xiàn)代化，做到改革為了人民、改革依靠人民、改革成果由人民共享。
（作者為中國社會科學院政治學研究所副研究員）
